מאת מיכה רחמן. פורסם באתר "העוקץ"

 

למאבק האחרון על הדיור הציבורי בבית שאן אין סיכוי מול המדיניות הניאו-ליברלית, המספקת שירות עני לעניים. כרגיל, יש מה ללמוד מאירופה. מוסף "הארץ" פרסם באחרונה תחקיר מקיף במיוחד מאת ניר כחלילי, שעסק בשערוריית הדיור הציבורי ("בעל הבית השתגע", 21.12.10). הכתבה מגוללת את סיפורה של משפחה אחת בבית שאן, שנזרקה מדירתה בעקבות בעל הבית הגרוע ביותר בישראל – מדינת ישראל, כלומר חברות השיכון הציבוריות השייכות למדינה. הממצאים העיקריים הם שהמדינה מרוויחה מהדיור הציבורי במקום לסבסד אותו; אין בנייה של דירות חדשות (כספי מכירת הדירות אינם משמשים לבניית כאלו); שכר הדירה עולה כדי להשוותו לשכר הדירה של השוק החופשי; אין פתרון לדיירי הדיור הציבורי שצברו חובות בשל שכר הדירה העולה או מסיבות אחרות, ועל כן הדיירים נזרקים לרחוב.

קבוצות שונות, בהן גם חברי חד"ש וסולידריות שייח ג'ראח, נרתמו למאבק של תושבי בית שאן להחזרת הדיירים לדירותיהם. הבעיה היא שללא שינוי מן היסוד של מבנה הדיור הציבורי בישראל, המאבק המשפטי או הציבורי כמעט חסר סיכוי.

כזכור, המאבק הרדיקלי ביותר לשינוי מבנה הדיור הציבורי היה דרך שני חוקים שהועברו בכנסת: חוק הדיור הציבורי שהוביל חה"כ לשעבר רן כהן והחוק של חה"כ לשעבר תמר גוז'נסקי. חוק רן כהן הוקפא בחוק ההסדרים; מבצעים למכירת דירות לדייריהן נמשכו אמנם, אך ההכנסות מעולם לא זרמו בחזרה לבניית דירות חדשות. האוצר בישראל, בשילוב המדיניות הניאו-ליברלית הקיצונית של בנימין נתניהו ודומיו, השאירו את הדיור הציבורי במכוון כשירות עני לעניים. כך, בהעדר מוחלט של בנייה חדשה והעדר תחזוקה של המלאי הקיים, הדיירים של שכר הדירה הנמוך (זכאים, מקבלי קצבאות הביטוח הלאומי) נידונים לרוב לגור בתנאים בלתי אפשריים ובלתי אנושיים. כמו כן, מדיניות העלאת שכר הדירה עד קרוב לגובה שכר הדירה בשוק לאלה שאינם מקבלי קצבאות, הופכת את שכר הדירה לגבוה מדי לשאר הדיירים – עדיין בעלי הכנסה נמוכה יחסית.

לעומת זאת במדינות אירופה, חרף הקיצוצים, מדינת הרווחה עדיין מתפקדת. לפניכם סקירה של תפקוד הדיור החברתי בכמה מדינות מתוך הספר "Social Housing in Europe". ההשוואה עשויה להראות עד כמה אין בישראל דיור חברתי אמיתי שנותן פתרון לבעיותיהם של בעלי הכנסה נמוכה, שלא לדבר על המעמד הבינוני. או במלים אחרות, עד כמה גם בתחום זה ישראל היא אולי המדינה המפגרת ביותר בהשוואה למדינות מערב אירופה.

גם כלכלי וגם חברתי?

"דיור חברתי" הוא מושג רחב מאוד, הכולל בתוכו את כל הפתרונות שאינם כאלו של שוק חופשי בלבד. כלומר פתרונות המשלבים בין הפרטי לציבורי, של עמותות חברתיות ללא כוונת רווח, של חברות מסחריות ושל רשויות מקומיות – כאשר לכל אלה משותפת הפעולה למען מתן זכות דיור כזכות יסוד לתושב, קבלת סובסידיות מהמדינה וכפיפות לרגולציה של המדינה.

לרשויות המקומיות יש בעלות על מתחמי דיור באופן ישיר או דרך חברות השייכות להן. חברות מסחריות העוסקות במתן פתרונות דיור חברתי מרוויחות מהשירות שהן נותנות כאשר הסובסידיות – הן לבנייה והן לשכר דירה – מהוות חלק מההכנסות שלהן. למרות שבספר הנדון עדיין אין ניתוח עומק של דפוסי הדיור הציבורי בארצות הנחקרות (דיון זה נעשה בכרך השני), אפשר לסווג את אלו במסגרת רצף שבו בקצה אחד ניצב הדיור החברתי הניתן כשירות אוניברסלי (כמו בדנמרק ובשבדיה), ובקצה השני הדיור החברתי הניתן כשירות שיורי (ריסידואלי) על בסיס מבחני הכנסה (כמו בבריטניה).

התהליך בו מדינת הרווחה באירופה צריכה להתייעל ולהיות יותר "כלכלית" (לחץ מתמיד, במיוחד אחרי כל משבר כלכלי, להוריד את הוצאות הרווחה), הביא ליצירת המגוון הגדול הזה של ספקי הדיור החברתי תחת הגישה האומרת שניתן גם להיות "כלכליים" וגם להישאר "חברתיים". האם באמת ניתן? זוהי עדיין שאלה פתוחה, שהרי מתנגדי מדינת הרווחה משמאל בוודאי יגידו שלא ניתן. ואכן, המעבר מאספקת הדיור החברתי על ידי המדינה או הרשויות המקומית בלבד, ועד לאספקתו על ידי עמותות ללא כוונת רווח ואפילו חברות בע"מ, הוא בוודאי התקדמות משחרור מהתלות בשוק אל תלות גוברת בשוק. קיים גם תהליך נמשך של הפיכת הדיור החברתי ליותר סטיגמטי, יותר שיורי (השארת החלשים כמקבלי השירות, ההפך מאוניברסאלי), ויותר מובדל חברתית-מרחבית (קרי, ריכוזי מהגרים ועניים בשכונות הגרועות של העיר).

הטבלה שלהלן מראה משהו מהמגוון העצום של הספקים שונים של הדיור החברתי במדינות הנחקרות. ניתן גם ללמוד ממנה על היקפי הדיור החברתי במדינות השונות ביחס לכלל מלאי הדיור:

מדינה	דירה בבעלות הדיירים (%)	השכרה פרטית (%)	השכרה חברתית (%)	מספר יחידות הדיור בהשכרה חברתית
הולנד	54	11	35	2,400,000
אוסטריה	55	20	25	800,00
דנמרק	52	17	21	530,000
שבדיה	59	21	20	780,000
אנגליה	70	11	18	3,983,000
צרפת	56	20	17	4,230,000
אירלנד	80	11	8	124,000
גרמניה	46	49	6	1,800,000
הונגריה	92	4	4	167,000

*צריך להיזהר בהשוואות בין המדינות. למשל המושג: "דיור בבעלות הדיירים" בשבדיה, כולל גם קואופרטיבים של דיירים שהם בעלות שיתופית של המבנה, וקרובים לכן לדיור החברתי. וכך גם לגבי גרמניה בה כוללת הקטגוריה הזו בתי דירות שיתופיים קואופרטיביים. למרות שהשוואה קשה בשל השוני בקטגוריות, מעניין לראות שהדיור החברתי עדיין משמעותי ומהווה אחוזים הניכרים ביחס לכלל מלאי הדיור במדינות (למשל בהולנד, אוסטריה, שבדיה וגרמניה). גם המספרים המוחלטים, של מיליוני יחידות דיור בצרפת ואנגליה, מרשימים. כמו כן צריך לזכור שבחלק מהמדינות גם ההשכרה הפרטית איננה חופשית לגמרי ונתונה לרגולציה, ומכירת דירות לדייריהן מסובסדת ומהווה גם היא פתרון לזכות לדיור.

להלן תיאור מקוצר של הדיור החברתי בכמה מדינות לדוגמה. בחרתי מדינות המקורבות, פחות או יותר, למודל שלושת משטרי הרווחה של אספינג-אנדרסן: דיור חברתי כשירות אוניברסאלי (דנמרק), דיור חברתי שיורי (משטר הרווחה האנגלוסכסי – אנגליה) ומשטר הרווחה הקורפורטיסטי (אוסטריה).

דנמרק

הדיור החברתי בדנמרק שייך ברובו לעמותות דיור ללא כוונת רווח (20% מכלל מלאי הדיור במדינה) ורק מעט מהדירות שייכות למה שמקביל לדיור הציבורי אצלנו – דירות השייכות לרשויות מקומיות (2% ממלאי הדירות במדינה). עם זאת, קיים פיקוח של הרשויות המקומיות על עמותות הדיור, הן לגבי גובה שכ"ד והן לגבי כל ההחלטות של העמותות. הדיור החברתי בדנמרק נעשה על בסיס כלכלי והנו שירות אוניברסלי, כלומר מיועד גם למעמד הביניים; במקומות רבים מדובר בדיור ברמה גבוהה. הבסיס הכלכלי פירושו ששכר הדירה והמשכנתאות שלוקחים הדיירים מכסים את עלויות הבנייה, אבל ישנה גם סובסידיות של המדינה, בעיקר לבנייה, מה שמוזיל את שכר הדירה. למרות האוניברסליות של הדיור החברתי, ישנה בעיה של ריכוז אוכלוסיות חלשות בדיור החברתי (ב-2002 היוו המהגרים 20% מדיירי הדיור החברתי, והם מרוכזים במתחמים מסוימים). הרשויות המקומיות חייבות, תוך שלושה חודשים, לתת דיור קבוע לפליטים שעברו לשטח השיפוט שלהן.

אנגליה

הדיור החברתי באנגליה היה ברובו דיור ציבורי, בבנייה הגדולה שאחרי מלחמת העולם השנייה. ממשלת תאצ'ר, כחלק ממדיניות ניאו-ליברלית אידיאולוגית קיצונית, עשתה מהלכי הפרטה נרחבים, הן במבצעי מכירת הדירות לדייריהן והן בהעברת הבעלות אל הדיור החברתי להשכרה, מהרשויות המקומיות לעמותות דיור פרטיות. עדיין ישנן סובסידיות לבנייה לחברות הדיור הפרטיות, אבל ב-2005 למשל לא היתה בכלל בנייה חדשה בדיור החברתי (עם זאת בתקופת ממשלת הניו-לייבור היתה תוכנית לחידוש הבנייה בדיור החברתי). מצבן של הדירות הוא הגרוע ביותר מבין המדינות הנחקרות, וכך גם ריכוז הקבוצות החלשות בדיור החברתי: מובטלים, גמלאים, צעירים ושחורים או מיעוטים אתניים (12.5%). דיירי הדיור החברתי עניים יותר באופן משמעותי מדיירי הסקטור הפרטי. זהו אם כן דיור שיורי וסטיגמטי. הראיה לכך היא, שדיירי הדיור החברתי באנגליה מקבלים קצבאות שכר דירה עד ל-100% משכר הדירה, תלוי ברמת ההכנסה (ככל שהסובסידיות ניתנות לחלשים על בסיס מבחני אמצעים, כך השירות יותר שיורי וסטיגמטי).

אוסטריה

למרות הנסיגה בכיוון הניאו-ליברלי, הדיור החברתי באוסטריה הוא עדיין מהטובים באירופה ומהווה 25% מכלל מלאי הדיור. בתקופה הממושכת של שלטון המפלגה הסוציאל-דמוקרטית בשנות השבעים, נוצר דיור חברתי איכותי ואוניברסלי שנועד להקנות את הזכות לדיור פשוטו כמשמעו (במיוחד בווינה, שנודעה בתקופה שבין 1919-1934 כ"וינה האדומה", ובה 45% ממלאי הדיור הן דירות של הדיור החברתי). כיום קיים מעבר אל בנייה על ידי עמותות דיור, הסובסידיות ניתנות בעיקר לבנייה ומעט מאוד לדיירים עצמם והדיור שנבנה על ידי העמותות נועד לכלל הציבור – הוא איכותי, מאפשר גם למעמד הבינוני לגור בו ומבוסס על פרמטר כלכלי (שכר הדירה יחד עם הסובסידיות משלמים את הוצאות הבנייה והתחזוקה).

החלק שנותר בבעלות הרשויות המקומיות (או חברות שיכון השייכות להן) מיועד בעיקר לקבוצות החלשות. מימון הדיור החברתי בתמהיל קבוע של מס הכנסה, מס דיור ומס חברות. הסובסידיות: לבנייה ושיפוצים (כ-70%), לנזקקים (5%-10%), הקלות במיסים (כ- 15%). שלטון ממשלה ימינית מאז שנת 2000, גרר מעבר גובר להפרטת הדיור החברתי, וירידה באיכות הדירות שבבעלות הרשויות המקומיות. עדיין יש בנייה חדשה, אבל פחות. הפתרונות לנזקקים יורדים באיכותם והם משוכנים לעתים בדירות במצב גרוע, שהוחכרו מהסקטור הפרטי.

ובישראל

הדוגמה של דיור חברתי במסגרת מדינת הרווחה באירופה, יכול לתת לנו קווים למאבק על הזכות לקורת גג בישראל:

1. חשוב לזכור שלא חייבים להיצמד רק לדיור הציבורי, אלא לקדם בברכה גם שילובים של פרטי-ציבורי כמו זכויות בנייה לקבלנים תמורת דירות זולות בבניינים חדשים.

2. מעורבות המדינה מרכזית, הן בסובסידיות והן בפיקוח על שכר הדירה.

3. הדיור הציבורי יכול לקבוע גם את רמת שכר הדירה במלאי הדירות הכללי, במיוחד אם מתווספת רגולציה של המדינה לגבי גובה שכר הדירה גם בשוק הפרטי.

4. אפשר לעשות דיור חברתי שיהיה גם כלכלי, זו רק שאלה של האידיאולוגיה המנחה את מקבלי ההחלטות (למשל את "נערי האוצר").

5. חייבים לזכור כמה אנחנו רחוקים מהדיור החברתי באירופה, אפילו שהוא נסוג קצת בכיוון ניאו-ליבראלי.