מפריטים את החיזוק: ניתוח מעמדי של תקנות תמ"א 38

תמ"א 38, או בשמה המלא תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה, אושרה בשנת 2005. כנובע משמה, מטרתה לספק את המענה הלאומי לצורך בהיערכות לרעידת אדמה, שלפי מומחים עתידה לפקוד את אזורנו.

2018-07-16_193529

הימצאותה של מדינת ישראל על קו השבר הסורי-אפריקאי, מציבה את התושבים באזור בסכנה ממשית במקרה של רעידת אדמה. היקפי ההרס הצפויים – עצומים. לפי הערכות, מעל 800,000 מבנים בישראל עלולים להימצא בסכנת קריסה בעת רעידת אדמה, וחיזוקם מוערך בעשרות מיליארדי שקלים. הצורך בהשקעת כספים עצומה זו, וחוסר הנכונות של הממשלה לתקצב מהלכים אלו מנגד, הובילו ליצירת מנגנון בו תגולגל האחריות על חיזוק המבנים על השוק החופשי, ש"יעשה את שלו".

תמ"א 38 היא מנגנון פשוט יחסית (שהלך והשתכלל מעט עם השנים באמצעות שורה של תיקונים) הכולל שני  תמריצים כלכליים עיקריים, הניתנים למבנים שיקדמו פתרונות לחיזוק המבנים: תוספת זכויות הבנייה ופטור מהיטלי השבחה.

היטל השבחה הוא מס סוציאלי שרשויות מקומיות גובות מיזמים ומבעלי נכסים כתנאי לאישור כל תכנית המשביחה את ערך הקרקע של אלה. כאן טמון הקשר בין תכנון לקניין. עירייה יכולה להחליט, לדוגמא, שברחוב מסוים תותר בנייה גבוהה וברחוב אחר לא. היתרי בנייה לגובה הם בבחינת מתנה לבעלי הנדל"ן, שדיירי רחוב אחר לא ייהנו ממנה. הדרך לאזן זאת היא באמצעות השתת היטלי השבחה שנועדו לייצר איזון בין שכונות, ולהוביל לפיתוח ולשדרוג השכונות הוותיקות, הסמוכות לשכונות החדשות או המורחבות. היטלי ההשבחה הם בשיעור של עד 50% מסכום ההשבחה, ויכולים להגיע לסכומים של מיליוני שקלים.

הפרויקטים במסגרת התמ"א מבוצעים לרוב באמצעות יזם, אשר פונה לדיירים או נבחר על ידם, והוא לוקח על עצמו את הפרויקט כולו בתמורה לזכויות הבנייה הניתנות מתוקף התכנית. הדיירים מצדם אינם נדרשים בתשלום כלל, או שנדרשים בתשלום סמלי והם נהנים משיפורים ושדרוגים כגון הרחבת הדירה, הוספת מרפסות, שיפוץ חזית הבניין, הוספת מעלית, חידוש הלובי או חדר המדרגות וכן הלאה. הדיירים יכולים לבחור בין שני מסלולים לביצוע הפרויקט: חיזוק מבנים קיים (באמצעות הוספת אגף או חיזוק קומות העמודים), או הריסת המבנה כליל ובנייה של מבנה חדש.

באוזני רבים, נשמעת תמ"א 38 כמו אוטופיה בהתגלמותה, ועל אף שאין זו מטרתה המקורית, רואים בה גם את אחד המענים החשובים לקידום התחדשות עירונית. ואולם בחינת התכנית מעלה בעייתיות רבה, בעיקר בכל הנוגע להיבטים של צדק חלוקתי ושל שוויון.

ראשית, תמ"א 38 מרחיבה את הפערים בין מרכז לפריפריה. לאור זאת שמחירי הקרקע והדירות נמוכים משמעותית בפריפריה, יורדת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט עבור היזם. זכויות הבנייה הניתנות מתוקף התכנית אינן מספקות לייצר "רווח יזמי" מהפרויקט. במסלול של הריסה ובנייה מחדש למשל, כדאיות כלכלית של פרויקט בתל אביב מושגת במידה שעל כל דירה הרוסה מתקבלות שתי דירות וחצי חדשות, ואילו בנצרת עילית מדובר על כך שעל כל דירה שנהרסת נדרשת בנייה של שבע דירות חדשות במקומן.

לכן, כמעט שאין אנו רואים פרויקטים כאלו מחוץ לגבולות גוש דן וירושלים. כך נהנים תושבי המרכז כמעט באופן בלעדי מהאפשרות לשפר את דירותיהם ולהרחיבן, כאשר בפריפריה נותרים התושבים להתגורר במבנים ישנים, לא מחוזקים ומתפוררים.

הבעיה השנייה מתעוררת בערים עצמן, ומרחיבה את אי-השוויון בין התושבים השונים בערים בהם מתקיימים פרויקטים מכוח התמ"א באופן נרחב (למשל ברמת גן). תוספת האוכלוסייה הנוצרת בעקבות הפרויקטים מולידה דרישה לתוספת של תשתיות עירוניות (בתי ספר, גנים, כבישים, מדרכות, מקומות חנייה).

ואולם, בגלל הפטור שניתן מהיטלי ההשבחה, נטל המימון נופל על הקופה הציבורית וכך – על הכיס של כלל התושבים, בין אם אלו בעלי דירות ובין אם הם תושבים שוכרי דירות בלבד.  כך מטיבה תמ"א 38 עם מי שיש לו, ומרעה עם מי שאין לו, ומעמיקה את אי-השוויון בין בעלי הדירות הזוכים ב"מתנה" יקרת ערך מהמדינה לבין התושבים שוכרי הדירות שנדרשים לשלם בעקיפין על המשמעויות הנגזרות מהפרויקט.

במקביל, עלולה תמ"א 38 לייצר גם בעיות נוספות. חשוב לזכור כי תמ"א 38 היא תכנית ברמה ארצית העוקפת את מוסדות התכנון המקומי, ובכך פוגעת עצמאותן של הרשויות המקומיות ליישם את חזונן בכל הנוגע לתכנון המרחב ולפיתוחו. מבחינת תכנונית, מייצרת תמ"א 38 אתגרים רבים, כאשר תוספת האוכלוסייה מביאה עמה ציפוף עירוני, בלתי-מבוקר לעתים, הגורם למצוקת חנייה, לעומס רב על תשתיות, לחסרים בשטחים פתוחים ובשטחים לצרכי ציבור ועוד.

לבסוף, יש להעיר על אנומליה נוספת שמייצרת התכנית: מפת אזורי הסיכון לרעידת אדמה מציינת בעיקר את הצפון ואת אזור הבקעה כאזורי הסיכון העיקריים (באזור השבר הסורי-אפריקאי). לעומת זאת, בתל אביב כמעט שלא נשקפת סכנה מבחינה זו. למרות זאת, רוב הבנייה במסגרת תמ"א 38 נעשית כאמור במרכז הארץ, בשל המנגנון הכלכלי של התכנית.

המסקנה היא שביסוס תכנית לאומית על השוק החופשי מרחיבה אי-שוויון כלכלי. תמ"א 38 מלמדת שוב, שפרויקטים שמנהל ההון עלולים לחולל אסונות אורבניים וחברתיים, ובפועל מתגלים כעוד מכשיר להחליש את מי שאין לו ולחזק את מי שיש לו.

 

דניה ואקנין

הרשימה עומדת להתפרסם בגיליון "זו הדרך" הקרוב